李振福、丁超君 :中俄共建北方海航道研究

                             

中俄共建北方海航道研究

李振福、丁超君

内容提要

中俄合作建設北方海航道有助于我國利用北極航線,有助于中俄關系的進一步提升,有助于我國海洋強國、“一帶一路”倡議的實施,有助于東北地區振興。共建北方海航道的核心内容一是信息互通共享,建設北方海航道大數據體系,為北方海航道建設提供決策建議。二是能源開發合作,建設北方海航道要針對俄羅斯方面的顧慮,增信釋疑;做好産業技術提升準備;處理好沿線國家的複雜關系;進行港口和航道以及國際交通網絡建設。北方海航道建設保障措施應該包括:構建北方海航道金融保障體系;成立專門的極地海洋安全問題海事部門辦公室;與俄羅斯、北歐五國展開海事合作,加強海上安全保障,促進北方海航道海上搜救體系的構建,還應倡議非北極國家(如日、韓)共同參與到極地海洋保護中來。

關鍵詞

北方海航道 中俄合作 港口 能源

作者簡介

李振福,大連海事大學航運經濟與管理學院教授,大連海事大學專業學位教育學院院長,大連海事大學極地海事研究中心主任,博士生導師;丁超君,大連海事大學交通運輸工程學院博士研究生。

基金項目

俄羅斯一直有着開發利用北方海航道的願望,并希望與中國合作開發北方海航道。2015年中俄總理第20次定期會晤聯合公報中明确提出“加強北方海航道開發利用合作,開展北極航運研究”。中俄總理第21次定期會晤聯合公報中有關表述變為“對聯合開發北方海航道運輸潛力的前景進行研究”。在2017年5月舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇上,俄羅斯總統普京明确指出,“希望中國能利用北極航道,把北極航道同‘一帶一路’連接起來”。表明俄羅斯願與中國合作建設北方海航道。

俄羅斯對北方海航道有什麼樣的考量?中國如何與俄羅斯開展北方海航道合作?厘清上述問題,能夠促進中俄共建北方海航道的順利推進。

一、中俄共建北方海航道的背景

(一)中俄共建北方海航道的提出

“合作建設北方海航道”源自俄羅斯對中國的邀請,俄羅斯一直希望将北方海航道建設成為國際過境通道,并有邀請中國參與北方海航道建設的想法。2015年10月12日俄羅斯副總理羅戈津與中國副總理汪洋共同出席在哈爾濱舉辦的第二屆中俄博覽會開幕式,在舉行會晤時羅戈津提到與中國合作開發北極航線的想法,将北方海航道稱之為“冷絲綢之路”,認為中俄合作開發北方海航道具有巨大的潛力,中國可以參與北方海航道的運輸基礎設施建設以及造船、海上設備等項目建設。2015年11月俄羅斯聯邦最高委員會主席帶領統一俄羅斯黨代表團訪問中國。其間,作為代表團成員之一的俄國家杜馬副主席斯利片丘克發表了題為《北海航線和絲綢之路的配對項目》的演講,表示:俄羅斯聯邦支持建設絲綢之路經濟帶,俄羅斯有一些重大項目,其中之一是開發北方海航線的項目,稱之為“冷絲綢之路”,俄羅斯邀請中國參與到北方海航道的建設中來。2015年12月7日在俄羅斯舉行的“北極的現在與未來”國際論壇上,羅戈津再次邀請中國參與通往北方海航道的貨運鐵路建設:“北方海航道最終将成為全季航行的冷絲綢之路,通過組織現代化的核動力破冰船隊,能夠為北方海航道航行的集裝箱船舶提供全年全天候的運輸線路。”2017年3月,在俄羅斯北部地區舉行的第四屆國際北極論壇中,俄羅斯呼籲中國投資北極航道和附近基礎設施。2017年5月,俄羅斯總統普京在“一帶一路”國際合作高峰論壇上指出,俄中雙方可在建設歐亞經濟聯盟和絲綢之路經濟帶的過程中團結努力,希望中國能利用北極航道,把北極航道同“一帶一路”連接起來。

中國積極回應俄羅斯共同開發北極航線的邀請、将北極航線與“一帶一路”相連接的提議。2017年5月26日中國外交部長王毅與俄羅斯外長拉夫羅夫在莫斯科舉行會談,表示歡迎并支持俄羅斯提出的共同開發北方海航道倡議,中俄雙方與其他願意參與的國家一道努力開發北極航道。7月4日,習近平對俄羅斯進行國事訪問期間會見俄羅斯總理梅德韋傑夫,對俄羅斯提出的共建北方海航道的邀約做出回應,表示中方歡迎并積極參與俄方提出的共同開發建設濱海國際運輸走廊的建議,希望雙方共同開發和利用海上通道,特别是北極航線。同年11月1日,習近平會見梅德韋傑夫時又談到共同開展北極航線的開發和利用。中俄再次确認了北方海航道合作共建意向。

中俄雙方就北方海航道的合作及研究也在跟進。2017年11月9日,中國商務部在新聞發布會上發布消息:中國商務部和俄羅斯經濟發展部正在牽頭探讨建立專項工作機制,統籌推進北極航道開發利用、北極地區資源的開發、基礎設施建設、旅遊、科考等全方位的合作。2017年12月,吉林大學和俄羅斯軍事科學院共建的中俄二戰—抗戰及戰後國際和平研究中心在長春舉辦了中俄共同打造北方海航道研讨會,對北方海航道合作的内涵和北極航道建設提出新觀點、新方案。會上,中心簽署了繼續開展北方海航道合作研究的備忘錄。2018年1月26日中國國務院發布《中國的北極政策》白皮書,将合作建設北極航線正式納入國家北極政策當中,《中國的北極政策》白皮書則将北極航線合作聚焦到合作共建北方海航道上。

(二)俄羅斯開發北方海航道的原因

俄羅斯對北方海航道的探索開發已有數百年曆史。俄官方對北方海域的探索始于12世紀,15世紀末開始有了史料記載的官方北方海域探險,到十月革命前,俄國已對北方海域進行了多次探險,初步形成了“北方海航道”的概念,對北極地域地理認識更為清晰,并促進了破冰船舶的發展。十月革命後,蘇聯政府也非常重視北方海航道的開發,1959年蘇聯第一艘核動力船“列甯号”的首航,大大增強了北方海航道的貨運能力。蘇聯解體後,俄羅斯處于系統性社會經濟危機中,北方海航道開發基本停滞。近年來,俄羅斯重新将北方海航道開發提上議程,并出台相關的國家政策文件:《2020年前俄羅斯聯邦北極地區國際政策原則及遠景規劃》提到建設并完善北方海航道的基礎設施和運輸管理體系;《2020年前俄羅斯聯邦海洋學說》明确指出俄羅斯海洋政策的主要地區之一即為北極地區,維護俄羅斯國家海洋利益就包括維護俄羅斯在北極的權利及地位,特别是确保俄北方海航道的暢通。俄羅斯副總理羅津戈将其稱之為“冷絲綢之路”,有着将其建設成為世界過境走廊的想法。但是北方海航道開發需要龐大的資金、技術及市場,俄羅斯科學院院長亞曆山大·謝爾蓋耶夫認為,為了确保西伯利亞、遠東和北極地區的發展,俄羅斯每年需要投入300億美元左右建設空間運輸和物流走廊,因此俄羅斯需要尋找國際合作夥伴。中國具有雄厚經濟實力,與俄羅斯有着良好的政治互信與合作基礎,這是俄羅斯邀請中國共建北方海航道的重要原因。

中國提出“一帶一路”倡議後,俄羅斯表示了對該倡議的贊同,認為“一帶一路”可将中俄間的運輸基礎設施連接起來,而俄羅斯的北方海航道基礎設施建設并不完善,将其納入“一帶一路”框架下能夠促進北方海航道的基礎設施建設。俄羅斯軍事科學院海洋部部長И.Н.賀梅利諾夫提到,共建北方海航道是俄羅斯與中國應對當前世界形勢發展出現的一系列新特點、新變化的一緻态度。俄羅斯面臨的外部國際環境主要表現為烏克蘭危機以來西方的持續制裁,俄美在北極航線的态度上也存在着分歧。在奧巴馬政府時期,美國不斷展示捍衛北極地區安全權益的決心,在美國的大力推動下,2016年7月北約正式承認與俄羅斯在北極地區存在分歧,使俄羅斯在北極地區的利益受到了挑戰。在西方對俄羅斯進行制裁的背景下,與中國合作建設北方海航道能夠緩解俄羅斯在能源開發上的資金、技術困境。在國際天然氣市場中,俄羅斯面臨着卡塔爾、澳大利亞、美國日趨激烈的競争,亞馬爾項目一經推出,俄羅斯在液化天然氣生産中便從世界第9位躍居到世界第5位;另外,成功推出亞馬爾天然氣項目也表明,在西方制裁下俄羅斯仍能找到其他資金和技術來源,以實現其北極能源開發的目标。

除了開發北極能源外,俄羅斯開發北方海航道的另外一個主要方向是運輸服務,将北方海航道打造成為類似于巴拿馬運河、蘇伊士運河的國際運輸通道。中國與歐洲間存在着大量的海運貨物運輸,有潛力成為北方海航道的“服務購買者”;此外,日本、韓國、越南、歐盟國家也有購買服務的興趣。

二、共建北方海航道對于中國的價值

中俄合作建設北方海航道,使我國能夠參與到北極航線開發中來,有助于我國充分利用北極航線,有助于中俄關系的進一步提升,有助于我國海洋強國、“一帶一路”倡議的實施,有助于東北地區振興,具有很大的戰略價值。

(一)有利于我國充分利用北極航線

中國受非北極國家身份的限制,在開發北極航線方面需要與北極國家合作才能獲取北極利益。中俄合作建設北方海航道是我國參與開發建設北極航線的切實有效路徑。共建北方海航道能夠有效促進北極東北航線的互聯互通,有助于發揮北極航線縮短東亞歐洲運輸距離的經濟優勢。據中國極地研究中心張俠測算,用北極航線代替傳統航線每年可節省533億—1274億美元的國際貿易海運成本。北方海航道的相關油氣勘探與開發項目,能夠體現北方海航道的能源通道價值,中俄合作建設有利于我國充分利用北極航線帶來的能源價值;北方海航道與“一帶一路”相聯系,能夠體現絲綢之路和平、友誼、交往、繁榮的文化特性,具有促進沿線國家與地區政治文化交流的作用,中俄合作建設有助于我國利用北極航線的文化價值;中俄合作共建北方海航道的互利互惠合作形式,将吸引歐洲北極國家、歐洲其他地區國家,以及日本、韓國乃至更大範圍内國家和地區的參與,中國作為倡議者與重要的參與者,有利于我國争取北極航線的話語權。

(二)有利于中俄關系的進一步提升

中俄兩國具有良好的政治互信與合作基礎,共建北方海航道有利于中俄關系的進一步提升。中俄就北方海航道進行經濟發展戰略的對接,共同制定推進合作的規劃與措施,為相關項目提供政策支持,可增強中俄的政治溝通、政府間協作關系的發展。中俄共建北方海航道是互利互惠的經濟合作,俄羅斯獲得了開發北方海航道和俄羅斯遠東地區的資金,而中國可獲取北極航線開發帶來的經濟利益。共建北方海航道能夠推進沿線基礎設施互聯互通,有助于中俄港口、能源、運輸、信息企業間開展進一步密切合作,加強中俄之間的貿易聯系,促進兩國貿易暢通。共建北方海航道同時也具有文化交流的功能,中國通過傳遞絲路精神與尊重俄羅斯國家及其北極原住民的文化,能夠進一步促進中俄間的互相理解與信任。

(三)有利于我國建設海洋強國

中俄合作建設北方海航道有助于提高我國海洋運輸效益,提高北極航線的互聯互通,縮短我國與歐洲間的海運距離,節約運輸時間與成本;帶動極地海洋經濟活動和相關産業的發展,包括船舶建造業、港口産業、海洋信息産業、極地海洋文化旅遊業、極地海上油氣開采業等關聯産業的發展,提高我國海洋生物資源、礦産資源、空間資源等的開發能力,促進海洋強國建設;北極地區具有重要的戰略價值,各國也在積極争取北極地區權益,目前北極海洋安全問題逐漸走向國際化,北方海航道建設為北極的和平利用提供了新的方式和途徑,通過與北極國家合作,有助于維護我國在北冰洋公海的海洋權益;開展與俄羅斯的海洋文化、學術交流,提高我國在海洋方面的話語權與海洋價值影響力,凸顯我國海洋文化價值,提高我國海洋軟實力。

(四)有利于提高我國的能源安全

随着經濟發展,中國能源需求越來越大,石油進口依存度一直在上升,從2000年的27.28%上升到2016年的65.5%,石油供需矛盾加深。除石油供給不平衡外,我國還存在進口油源地相對集中與運輸路徑相對單一的問題。從進口地區來看,我國從中東與非洲兩個地區的石油進口份額占比69%;運輸路徑相對單一,線路節點比較集中,中東航線、非洲航線和東南亞航線必經的馬六甲海峽以及台灣海峽可謂中國石油進口的咽喉要道。北方海航道建設有助于開發北極海域豐富的油氣資源,為我國提供新的能源供給地,降低能源進口集中度,構建多元化的石油供應格局;有助于提高北極東北航線的互聯互通,發揮北極航線的能源戰略通道功能,緩解海上能源運輸的“馬六甲困局”,從而保障我國能源運輸安全。

(五)有助于推動“一帶一路”建設

将北方海航道納入“一帶一路”倡議可構成将中國覆蓋在内、貫穿東西、連接南北的國際性交通運輸網絡。北方海航道及沿線港口基礎設施的建設,将進一步推動交通基礎設施聯網優化,提升綜合交通網絡的深度與廣度,有助于提升“一帶一路”綜合交通系統的運行效率。

(六)有利于中國東北地區的振興

共建北方海航道有助于中國東北石油化工基地開展國際化運營,通過參與北極能源開發與從俄羅斯進口原油等方式,滿足煉油需求,促進産業整合,提高生産效益,促進東北石化産業發展。促進中國東北地區與俄羅斯、歐洲間的航空、鐵路、公路、海運四大通道建設,為東北全方位對外交流合作提供交通基礎條件。

盡管中俄共建北方海航道,俄羅斯也不可能将北極港口經營權或管理權交予中國,從但中國可向俄羅斯提出适當補償的要求,以達到合作共赢。我國可要求向俄羅斯租借離圖們江較近的港口并打通區間免稅通道,開放共享圖們江出海口,使我國東北地區特别是吉林省能夠實現“借港出海”。聯合國1991年宣布圖們江三角洲地區開發計劃,1992年中、俄、朝、韓、蒙共同啟動,但建設速度緩慢。共建北方海航道的提出可以視為開發圖們江區域的契機。

俄羅斯同樣有開發遠東地區、發展圖們江三角洲的需要,俄羅斯提出的“濱海1号”“濱海2号”通道建設就體現了俄羅斯與中國合作開發遠東地區經濟、發展港口經濟的願望。而我國東北地區也有“借港出海”的需求,開放圖們江出海口将大大刺激東北地區的貿易運輸,促進東北老工業基地的振興,能夠增大北方海航道的供給需求,對俄羅斯經濟發展也極為有利。

随着北方海航道交通基礎設施建設及項目合作的推進,中國東北地區與俄羅斯的科技交流與創新合作将會愈發密切,有利于增強東北與俄羅斯在會展、教育、旅遊等方面的文化交流,促進兩國民心相通。

三、北方海航道發展現狀

航線利用、資源開發、破冰技術是北方海航道建設的重要内容,從目前來看,航線利用是短闆,破冰技術和能力俄羅斯具有優勢。

(一)航線的利用

2014—2016年北方海航道船舶及貨運總量統計數據顯示,北方海航道的過境貨運船舶類型主要包括油輪、化學用品運輸船、雜貨船、散貨船以及冷藏船;貨物類型包括雜貨、散貨、冷藏食品、石油産品、金屬制品、煤炭、器械等。2014—2016年,北方海航道的過境船舶總數從31艘降至18艘,船舶類型從9種降為6種,過境貨運量在2015年降至3.96萬噸,2016年又升至21.45萬噸。貨運總量在持續上升,從2014年的398.2萬噸上升到2016年的747.9萬噸,而過境運量較少,2016年占總運量不到3%。總體來看,北方海航道受通航環境的影響,航線開發程度較弱,盡管貨運總量持續增長,但多為俄羅斯北方海沿岸運輸,過境運輸量極少,北方海航道尚不具備國際過境運輸通道的特征。所以,俄羅斯急需與他國,特别是中國進行航線開發合作,以促進北方海航道的貨運量特别是過境貨運量增長。

從港口來看,北方海航道的相關港口主要就是俄羅斯遠東、北方海航道沿岸的港口,可以統稱俄羅斯北極港口。俄羅斯北極地區的港口大多修建于蘇聯時期,港口的基礎設施已經無法滿足北極資源開發和北方海航道運輸需求。北方海航道相關的主要港口情況如表1所示。

北方海航道沿線幾個較為重要的港口,分别是摩爾曼斯克港、薩别塔港、堪察加港。摩爾曼斯克港處于高緯度卻終年不凍,同時靠近俄羅斯與歐洲經濟中心,地理位置優越。2009年俄羅斯政府出台了《摩爾曼斯克交通樞紐綜合開發的政府

法令》,摩爾曼斯克交通樞紐綜合開發第一輪預計在2018年完成,第二輪預計在2020年完成,第三輪開發預計在2021年完成。項目内容為建設現代化的集裝箱碼頭、煤碼頭、石油碼頭,建設鐵路基礎設施與物流中心。摩爾曼斯克交通樞紐項目開發旨在促進摩爾曼斯克人才潛力的開發,促進摩爾曼斯克地區的商業和投資活動,加強俄羅斯聯邦運輸系統的競争力,顯著提升俄羅斯出口過境潛力。摩爾曼斯克已被定位為俄羅斯北極地區的戰略中心、俄羅斯在北極地區國際合作中心以及俄羅斯與歐洲部分地區間國際運輸的中轉樞紐。

薩别塔港處于亞馬爾半島,亞馬爾天然氣項目的推進使其成為北方海航道沿線新興的重要支點港口。薩别塔港将逐步推進液化天然氣(LNG)碼頭與石油碼頭基礎設施的現代化建設,薩别塔港将建設成為千萬噸級别的大型液體散貨碼頭及烴加工中心。2014年薩别塔機場開放,可以迅速地将外國專家和設備運送到南塔姆貝斯克(South-Tambeyskoye)凝析氣田。此外,亞馬爾地方當局設法說服聯邦領導層使薩别塔港成為綜合港口,成為北方海航道的基本港口。亞馬爾·涅涅茨自治區領導人德米特裡·科比金在聖彼得堡北極論壇上宣稱,薩别塔港口結合俄羅斯北方高緯度鐵路網絡,能夠成為俄羅斯北方海航線到達亞洲、歐洲、美洲的大門。

堪察加港是俄羅斯最高緯度遠東港口,距離白令海峽較近,具有優越的地理位置,也是俄羅斯啟動的“北極集裝箱運輸線”的東部節點。俄羅斯計劃利用3艘總載重為3000标準箱的集裝箱船舶在摩爾曼斯克—阿爾漢格爾斯克—堪察加之間開展每兩周一次的往返運輸,用以代替西伯利亞大鐵路的貨物運輸。除了将“北方貨品”運輸到俄羅斯東西部外,還可以承接中國東北、日本與俄羅斯西部地區間的運輸以及對亞太地區與歐洲地區間的貨物轉運。“北極集裝箱運輸線”的發展将帶動堪察加的發展,将堪察加建設成為北極航行的東部基地。堪察加正在推進“堪察加自由港”項目,投資建設大型物流中心以及集裝箱、冷藏貨、散雜貨處理及旅客服務等基礎設施。預計在2021年堪察加将成為北方海航道的配套港口樞紐。

(二)資源開發

北極地區蘊含着非常豐富的自然資源,在能源、資源開發方面具有廣闊的發展前景。美國地質調查局的評估結果認為,北極地區待發現常規石油和天然氣總量約占世界總量的22%,擁有900億桶的石油儲量,占全球未探明儲量的13%;1669萬億立方英尺的天然氣,占全球未探明儲量的30%。除油氣資源外,北極蘊含的煤炭資源占世界煤炭資源總量的9%,鐵礦、銅礦、鉛礦、鋅礦、石棉礦、鎢礦、金礦、金剛石礦、磷礦和其他貴金屬礦藏都十分豐富。

北極海域對于俄羅斯能源出口具有重要意義。由于俄羅斯西西伯利亞老油區油氣産量逐年減少,北極海域成為俄羅斯能源的戰略發展方向。截至2016年,俄羅斯石油公司在北極海域擁有31個油氣區塊,俄羅斯天然氣公司擁有27個區塊。目前除俄羅斯天然氣公司位于伯朝拉海的普裡拉茲羅姆油田投入生産外,其餘北極海域油氣區塊均處于前期勘探和評價階段,大部分是以與國際石油巨頭成立合資企業的方式開展研究。俄羅斯北極海域主要油氣田有4個(見表2)。

亞馬爾天然氣項目是俄羅斯邀請中國參與的北極能源開發項目,由中國石油天然氣集團公司、中國絲路基金與俄羅斯諾瓦泰克公司和法國道達爾公司共同實施。中國石油天然氣集團公司參股20%,中國絲路基金參股9.9%,法國道達爾參股20%,俄羅斯諾瓦泰克公司控股50.1%。此外,俄羅斯受西方制裁,向西方的信貸被切斷,中國進出口銀行和中國國家開發銀行分别為其貸款114億美元和16.3億美元,期限為15年。中國擁有市場與資金,俄羅斯擁有資源,項目的推出實現了中俄間的互補。亞馬爾天然氣項目計劃年産天然氣250億立方米,将建成3條550萬噸/年生産線配套年産LNG1650萬噸和凝析油100萬噸。其中,2017年12月8日投産的第一期工程産能為550萬噸LNG,有400萬噸(對應60億立方米天然氣)銷往中國。截至2018年3月21日,亞馬爾天然氣産量的96%(1584萬噸天然氣)已經簽約,主要市場(占總量的86%)是亞太地區國家。亞馬爾天然氣項目已經成為中俄能源合作的典範,中俄共建北方海航道的重要支點,也為未來北方海航道框架下的中俄能源合作提供了經驗。随着北方海航道的推進,亞馬爾半島向東經白令海峽到達亞太地區各港口的運輸路線也将成為世界能源運輸的新興通道,形成更為均衡的世界能源網絡。

(三)破冰技術

北極航線通航環境惡劣,限制了航行時間,但随着全球氣候變暖,北極航線的海冰融化加劇,北極航線的通航環境在逐步改善。美國國家冰雪數據研究中心主任馬克·塞雷茲曾預測,2030年北極海冰在夏季可能完全消失。諾貝爾和平獎獲得者、俄羅斯科學家奧列格·安尼西莫夫也曾于2015年指出,随着全球變暖的加劇,北極海冰可能在40年内就會完全消失。盡管學者們對北極海冰融化速度和縮減程度的研究結果不盡一緻,但都表明未來北冰洋海冰融化範圍擴大、海冰覆蓋量繼續減少是趨勢。而從近期看,北極航線的通行仍離不開破冰船的引航。

對北方海航道分段來看,西段(摩爾曼斯克港—杜金卡港)通航環境較好,有3艘核動力破冰船提供破冰引航服務,已經實現了全年航行。北方海航道東段

(杜金卡港向東到柯楚奇)通航環境較差,冰覆蓋期長,條件較為惡劣,路線較長,還沒有定期在冬天穿過整個北方海航道的經驗。俄國際交通研究院同俄北方海航道管理局已經提出建立摩爾曼斯克到堪察加彼得羅巴甫洛夫斯克之間的“北極集裝箱運輸線”方案,但要實現集裝箱航線全年航行,有效利用北方海航道的運輸功能,北方海航道的東段破冰引航是關鍵。

北方海航道運輸服務的發展有賴于破冰引航技術的支持,俄羅斯設想将北方海航道建設成為全天候的國際過境通道,成功與否的關鍵也在于能否組織現代化的核動力破冰船隊。目前來看,破冰能力制約了北方海航道運輸能力的提高。現階段俄羅斯擁有40艘破冰船(包括4艘核動力破冰船,分别是“50年勝利”号、“亞馬爾”号、“泰米爾”号、“維加奇”号),其他所有北極國家的破冰船總量不到30艘。俄羅斯正在建造3艘新一代大型雙核動力破冰船——“北極”号、“西伯利亞”号、“烏拉爾”号,其中“北極”号預計于2019年上半年投入使用,“西伯利亞”号與“烏拉爾”号則将分别在2020年11月與2021年11月投入使用。新一代核動力破冰船投入使用後,北方海航道運輸會獲得更強效的保證。

四、北方海航道共建内容

(一)北方海航道共建的核心内容

1.信息互聯共享

北方海航道開發将産生大量數據,中俄合作構建北方海航道大數據體系,全方位提供北方海航道大數據的收集、存儲與分析,提高數據實時性與系統性,促進北方海航道開發的有效銜接,提高決策科學性。例如網絡數據共享的通航保障系統,整合北極航線基礎數據,以海冰、能見度、海浪作為核心數據,對東北航線進行實時監控,通過冰情預報、及時反饋航道信息,為船舶航行提供安全保障。推進數字航道的建設,提高航道維護管理和服務管理的信息化水平。建立北方海航道交通運輸雲計算服務中心,構建國際交通信息網絡,促進沿線國家間的交通運輸信息互聯共享。

2.能源開發合作

2014年,中俄兩國簽署了《中華人民共和國與俄羅斯聯邦關于全面戰略協作夥伴關系新階段的聯合聲明》,着力建立全面的能源夥伴關系。2016年,俄羅斯已成為中國第一大原油進口來源國,第一大電力進口來源國和第五大煤炭進口來源國。目前,中國參與開發的亞馬爾項目已經取得重大進展,該項目是“一帶一路”倡議提出後實施的首個海外特大型項目,是北方海航道的核心項目。該項目的成功,對中國與俄羅斯後續開展其他北極資源開發項目具有十分重要的示範意義。在融資方面,我國可采取靈活的方式通過入股俄羅斯北極能源開發項目和為俄羅斯提供貸款等方式與俄羅斯形成更為穩定的利益共同體,加深中國參與北極能源開發的深度與廣度。此外,中俄應該積極鼓勵雙方企業參與到北極資源開發項目中,為這些企業提供融資、稅收等方面的優惠,雙方企業通過合資合作的方式共同開發經營;中俄應建立北極油氣資源信息庫,建立完善的油氣資源供應鍊系統;開展北極能源開發的防污染治理合作,對于油氣資源開發過程中産生的廢棄物進行妥善處理,減輕對極地環境的污染。我國還應建立與俄羅斯國有與私營能源公司的平行合作機制,及時了解俄羅斯油氣公司北極能源開發項目的執行情況與對外開放程度,争取與之建立基于長遠共同利益的共識與合作意向。我國應密切調研俄羅斯能源開發地區原住民的相關事務,尊重原住民對能源開發的知情權與參與權,尊重原住民對能源開發項目的利益訴求,并完善補償機制,預留一部分資金用于修複能源開發對原住民生活的損害性影響。

(二)北方海航道建設性合作内容

1.科學考察合作

2017年中國首次實現了環北冰洋科學考察,不僅獲取了北極航線第一手資料,還積累了冰區航行的經驗,為開發利用北極航線、打造北方海航道奠定了基礎。但是,僅考察部分海域已經不能滿足中國的科考需求,要全方位了解北冰洋對全球的影響,中國應與北極周邊國家進行全面合作。俄羅斯作為環北極國家,在北極科考方面有着豐富的經驗和先進的技術與設備,中俄兩國在北極科考方面的合作具有廣闊的前景。

開展北極聯合科考。2016年中國科學家首次進入俄羅斯所屬的北冰洋專屬經濟區進行包括海洋地質、物理海洋、海洋化學及大氣化學等多個學科的綜合考察,标志着中俄在北極海洋領域的合作實現了曆史性突破。在北方海航道建設過程中,兩國應進一步加強對北極領域的考察,為北極航道航行、能源開發、港口建設提供依據。中國可以先采取“租賃”“共享科考站”的方式在俄羅斯北極地區建立科學考察站,拓展科考與研究領域,向極地科考強國邁進。兩國可以建立共同的極地科考數據庫,開展數據樣品資源、環境信息、航道信息預報共享,滿足兩國極地考察與研究對數據開放與信息資源共享的需求。

2.海上突發事件處理合作

随着北方海航道通航環境的日益改善,相關的貿易運輸、資源勘探、科考活動、極地旅遊等項目将日益增多,因此,對北方海航道海上突發事件的處理也應成為中俄北方海航道合作的重要内容。應加強海上執法合作,建立完善海上聯合執法合作機制,推動構築海上執法聯絡網,對海上突發事件進行有效監管。中俄兩國可以預先制定關于北方海航道突發事件的應急方案,建立專門的應急事件處理平台,确保突發事件得到及時、妥善解決。另外,中俄雙方應該積極配合對方的應急處理方案,建立完善的資源配置體系,協調各部門間關系,做到各司其職,共同維護北方海航道的開發安全與運營安全。對于船舶溢油事故、鑽井平台事故,中俄雙方可以合作研發新型遠洋救助船舶、裝備,提高海上救助水平。在北極理事會中,已成立開展北極搜索與救援行動小組,中俄可聯合北極理事會,達成北極海上突發事件處理的制度化協議,建立北極海上突發事件處理體系,提升北極海域的整體安全性。

3.極地科學技術合作

中國可以加強與俄羅斯在極地破冰船制造方面開展科技交流,造船企業可以與俄羅斯造船企業展開合作,中方提供資金與後勤保障,俄方提供技術支持;成立極地船舶學術交流平台,展示雙方前沿科技成果。在北極航空保障體系建設方面,中俄可以合作建立航空應急起降點,滿足應急救援的需要。在極地裝備技術方面,俄羅斯一直處于世界領先水平,近年來俄羅斯發展的極地技術有用于極地海域的新型反潛探測聲呐監聽系統、水下“格洛納斯”通信導航系統、激光破冰技術等。中國可與俄羅斯研發極地裝備與技術,支撐北方海航道項目開發。加強知識産權保護,兩國可共同制定相關法律、法規,加強對合作企業技術專利的保護,建立技術專利監管系統,消除雙方擔心核心技術外流的顧慮,進一步加大深層技術合作的力度。

五、共建北方海航道存在的問題與解決對策

中俄合作建設北方海航道還存在一些難點和問題,對此要有清醒的認識,研究尋找解決對策。

(一)俄羅斯對于中國存在顧慮

中國與俄羅斯經濟實力漸漸拉開距離,是俄羅斯對兩國合作抱有警惕的重要原因。俄羅斯遠東聯邦大學政治分析家阿爾喬姆·盧金提到,中俄間的友好親密關系不能掩蓋一個事實,即中國的經濟比俄羅斯高出8倍,差距還在繼續擴大,這可能會造成政治的不平等。

具體到北方海航道合作,俄羅斯國家戰略研究所所長米哈伊爾·雷米佐夫曾提到雙方在認識上的差異:對于俄羅斯來說,保證北方海航道作為國家内部運輸動脈至關重要,北方海航道的法律對俄羅斯也非常重要;關于北冰洋中部的自然管理制度,俄羅斯等北極國家與非北極國家間存在着分歧;此外,俄羅斯必須保證破冰艦隊的領導地位。俄羅斯一直認為北方海航道為國内航線,法律、管理制度、破冰船隊的建設都是為保障其在北方海航道的領導地位服務的,擔心中俄建設北方海航道損害俄羅斯的主導地位。

對于俄羅斯的顧慮,中國應該多做解釋性工作。針對具體問題共商解決方案,例如俄羅斯對雙方在破冰船隊建設上的擔心。

(二)中國的相關産業技術有待提升

中方存在的問題是極地海洋産業投入較少,極地海洋産業發展滞後。北極的複雜氣候條件使北方海航道的相關開發項目需要更高的技術,要做好産業技術提升準備,為北方海航道建設提供技術支持。

第一,應加強各級财政的投入力度,國家、省級層面應設立專門的海洋産業專項發展基金,進一步優化稅收政策;市級負責落實相關優惠政策,培育鼓勵極地海洋産業集群的發展,提高産業集中度。極地海洋基地是北方海航道海洋産業開發的立足點,北方海航道的重點影響區域是東北地區,應在東北選位建立極地海洋基地。極地海洋文化旅遊産業是北方海航道産業的重要組成部分,在不破壞環境的情況下挖掘極地海洋文化,構建極地海洋文化旅遊産業,打造極地可持續旅遊項目,提高共建北方海航道在民衆中的認知。

第二,尋求國家政策支持。國家應設立共建北方海航道技術創新項目基金、

高新技術産業轉化基金以及與共建北方海航道相關的自然、社會科學基金,省級、市級給予項目配套支持,以促進北方海航道産業的技術提升。

面對北極開發的高環保要求,應做好環保技術提升準備,通過構建北極防污染體系,推進北極環保技術合作。北極開發需要成熟且适用于北極商業項目的海上通信、海冰氣象預報等信息技術,應做好信息技術提升準備,通過與俄羅斯合作鋪設北極海底光纜項目及衛星信息共享項目,提高中國與俄羅斯信息互聯互通水平。為開發北極航線的運輸價值,應做好交通基礎設施技術提升準備,特别是港口基礎設施建設技術的提高,具體包括提高在複雜自然條件下進行沿海深水港口建設的關鍵技術,建設資源節約、環境友好型港口的關鍵技術研發,提高涉及港口生産安全和可持續發展的相關技術。開展能源合作,做好能源勘探、開采技術提升準備。

(三)沿線外交關系複雜

總體來看,北極地區還未形成完整意義的國際協調機制,關于北極航線利益的争奪使北方海航道的建設面臨着安全上的困境。北極利益糾紛中最為明顯的便是美國與俄羅斯存在的對立。美國一向主張北極航道為國際自由過境通道,2018年4月12日,美國海岸警衛隊指揮官海軍上将保羅·楚孔夫特(PaulZukunft)說,北方海航道應向整個國際社會開放,這與俄羅斯一貫主張北方海航道為俄羅斯内海的理念産生了分歧,引起了俄羅斯的反對。俄羅斯《北方公報》主編伊格納季耶夫提到,俄羅斯不會同意這樣的看法,外國船舶在北方海航道的航行必須取得北方海航道管理局發布的許可證,服從其管理。

面對北方海航道建設可能出現的安全困境,我國應以和平發展為主題,秉承親誠惠容理念,深化經濟外交及政治外交,維護和拓展我國的海外空間。積極與俄羅斯及東亞、歐洲國家開展政治對話,加強國家間關于北方海航道合作建設的政策溝通。通過輿論導向作用增進國際社會對于中國緻力于共赢共享的合作倡議的正确認識,消除他國對中俄北方海航道合作共建的誤解。可通過設立多種語言的關于北方海航道新聞頻道或網站,加大媒體介紹力度,增進國際社會對北方海航道的了解,消除他人對共建北方海航道是“中國版馬歇爾計劃”的疑慮。

同時,應處理好與美國、日韓等國際性或區域性大國的關系。倡議中國、俄羅斯、美國開展政治對話,商談合作共建北方海航道的可行性。對于加拿大,我國應表明與其在西北航線合作的意願。對于其他北極國家,可着力于文化交流與經貿合作,以文化交流促進政治互信。我國與日韓在北極航線地緣區位相似,應加強合作,采取合資、承包等方式與日韓開展北方海航道沿線交通基礎設施與港口建設,實現合作共赢。

(四)港口老化,航線開放度不足

俄羅斯北方海航道沿線的港口基本都是蘇聯時期建設的,設備老化嚴重,大型船舶無法停靠,整個北極航線上超過一半以上的港口無法正常運行。因此,共建的核心内容首要的就是航線現有港口的基礎設施建設,促進航線的互聯互通,實現其運輸價值,促進中俄間石油貿易運輸。

中國應從地理位置、開發潛力等要素出發對北方海航道沿線港口進行評估,選擇對應的支點港口與俄羅斯開展合作。距我國東北地區最近的符拉迪沃斯托克(海參崴)港是中俄“遠東國際交通走廊”必經港口,其建設有助于中俄“遠東國際交通走廊”的暢通,促進北方海航道交通網絡的互聯互通。可以通過進一步加深兩國企業在港口裝卸設備、基礎設施建設等方面的深入合作,擴大現有港區規模;在利用海運的同時,注重海鐵聯運方面的合作。投資參與擴建北冰洋沿岸港口摩爾曼斯克港項目與遠東港口堪察加港的建設,為“北極集裝箱運輸線”提供設施保障;投資建設亞馬爾天然氣所在的薩别塔港石油輸出中心,改善港口基礎設施條件、服務結構和生産過程,為中俄兩國的石油貿易運輸提供便利。

中國要選擇合适的港口投資合作模式,降低投資風險。以能源接卸港為主要合作對象,借鑒“一帶一路”海外港口的投資合作模式,結合北方海航道的實際情況,深化中俄兩國港口合作。俄羅斯目前港口投資不足,中國可通過援建港口和兼并收購的方式取得俄羅斯一些港口的經營權,提高港口的通過能力和綜合運營能力;對于俄羅斯靠近歐洲的一些經營狀況良好的港口,合作以投資參股為主,通過競标、參股模式獲得港口經營權,以緩解港口經營業績下滑的趨勢。同時,除國家外,企業也應參與到北極港口合作中,大連港等港口可利用自身區位優勢與腹地資源,與俄羅斯北方海沿岸港口開展北極項目合作。北極的特殊氣候條件,對環保、綠色技術提出了更高的要求,要堅持“先保護後建設”的可持續發展理念,加強環境保護,減少對沿岸港口環境的影響。

現階段,北方海航道貨流多為俄羅斯北極沿岸運輸,國際過境貨流極少;航道現有的航運組織形式也較為落後,未形成有序、高效的北極運輸系統,無法為北方海航道的發展提供有效支持。

首先應對相關地區(現階段應考慮北方海航道沿岸地區、中國東北、日韓)的潛在交通流量進行評估,再對沿線交通基礎設施和運輸業的現代化進行前瞻性規劃,完成北方海航道運輸系統管理的組織和技術改進。中俄可成立一個獨立管理北極航道運輸的組織,用以監管北極航線的航運活動、服務和市場,協調管理相關的港口、船舶制造、船舶修理、工程設備、航空、地質水文、水文氣象等公司,促使北方海航道相關項目有序、安全、高效展開。

在合作開發北極航道運輸業務時,中國可通過投資參股形式參與俄羅斯提出的“北極集裝箱運輸線”,依托中國的廣闊腹地,發現中國與俄羅斯西部地區間的貿易需求,将中國港口加入到運輸線路中,合作開發北極航道的集裝箱運輸功能。

另外,目前航線的合作機制與法規尚為空白,應着手北方海航道相關交通運輸業合作機制的建立,合理調整及配置運輸合作組織職能和崗位責權,提高機構效率,建立交通法律法規以及各種規章制度。

(五)建設所需資金問題

北方海航道建設所需資金可以納入亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金框架予以解決。政府可通過制定金融政策支持和引導金融機構對北極開發相關企業開展融資業務,建立具有航海技術、港口工程、航運管理資質的專門面向北極開發企業開展信貸業務的金融機構、金融合作平台。鼓勵符合資質的相關企業發行債券,形成政府、金融機構、企業聯動的金融保障體系。部分擁有完備金融市場體系和先進航運服務水平的城市也能夠為開發北方海航道提供一定的金融保障。我國天津、大連、青島是中國北方港口中的代表性港口,本身具有較為完備的金融體系和較為雄厚的金融實力。可通過國家和地方政策支持,将其打造成服務共建北方海航道的國際航運中心與金融中心,促進金融市場體系、金融機構體系和金融業務體系與航運資源配置、航運服務業務的緊密契合。

(六)海洋安全面臨問題

共建北方海航道面臨着海洋安全問題和海上安全挑戰,将對北方海航道共建的實施帶來不小的困難。中國目前的涉海事務管理體制正式發展為“海事—海警”兩元格局,在中央海洋權益工作領導小組辦公室領導下,由交通運輸部的各涉水司局和自然資源部下屬的國家海洋局共同管理。面對共建北方海航道海洋問題,應成立專門緻力于極地海洋安全問題應對的海事部門辦公室。

北極不存在專門的國際性法律規範,北極海事條約的松散性不利于北方海航道建設的順利推進。我國應推動以《聯合國海洋法公約》為依據的北極基礎法律制度的建立,發揮中國作為國際海事組織A類理事國的優勢,積極參與《極地規則》的制定,保證未來的北極相關法律條文不妨礙北方海航道建設的實施。

共建北方海航道海上安全涉及的北極國家有俄羅斯及北歐五國,應與俄羅斯、北歐五國展開海事合作,加強海上安全保障,促進北極海上搜救體系的構建。還應倡議非北極國家(如日、韓)共同參與到極地海洋保護中來。

(七)人才短缺

中國極地海洋科技人才數量和質量有待提高。相關人才結構不合理、高端人才短缺的局面阻礙北方海航道建設的順利推進。

對于該現象,國家應予以重視,深化極地海洋科技人才培育工作,鼓勵不同學校北極科學研究的交流讨論,構建平台整合相關科研力量,支持科研機構加強極地相關學科的建設,聯合培養極地海洋科學高端人才。促進高校、科研院所、企業間的合作,培養出符合市場需求的人才。科研院所、企業應制定人才制度:一是引進制度,确立要求,保證一定的待遇與工作條件;二是培訓制度,确定培訓目标、内容、間隔等,使人才能在知識經濟時代與時俱進,保持人才活力;三是考核制度,建立公正合理的人才評價标準以及與評價結果對應的激勵機制,調動人才積極性。